Le devoir de réserve et les responsabilités syndicales

L’article L. 111-1 du Code général de la fonction publique (CGFP) vise à garantir la liberté d’opinion des agentes et agents publics. Toutefois, le Conseil d’État impose à ces mêmes agents une obligation de réserve, non inscrite dans le statut général. Le principe de la liberté d’expression syndicale, lui, implique que le devoir de réserve des agentes et agents investis de responsabilités syndicales soit apprécié moins strictement, sans quoi la liberté d’action syndicale n’existerait pas. 

Le devoir de réserve et les autres obligations statutaires

Le devoir de réserve ne doit pas être confondu, avec d’autres obligations fixées par le CGFP :

• le secret professionnel ;
• l’obligation de discrétion professionnelle ;
• le devoir d’obéissance hiérarchique ;
• l’obligation de neutralité, conséquence du principe d’égalité des citoyennes et citoyens devant le service public.

Le manquement au devoir de réserve constitue une faute de nature à engager une procédure disciplinaire à l’encontre de son auteur.

Si cette obligation s’applique à l’ensemble des agentes et agents publics, qu’ils soient fonctionnaires, titulaires ou stagiaires, ou contractuels, elle est atténuée pour les responsables syndicaux – mais pas pour les simples syndiqué·es (1).

En effet, le principe de liberté d’expression syndicale implique que le devoir de réserve des agentes et agents investis de responsabilités syndicales soit apprécié moins strictement. Cependant, même si l’agente ou l’agent est totalement déchargé de service pour exercer son mandat, cela ne lève pas l’obligation de réserve (2). La conciliation du devoir de réserve avec la liberté d’expression syndicale ne peut être admise que dans la stricte mesure où l’expression a pour objet la défense des intérêts professionnels individuels et collectifs (3).

Des décisions favorables aux responsables syndicaux

À de nombreuses reprises le juge administratif a pu considérer que des responsables syndicaux n’avaient pas méconnu leur obligation de réserve, par exemple :

• un secrétaire de section syndicale ayant exposé des revendications à caractère professionnel dans un article de presse, en dépit de la vivacité de leur ton (4) ;
• un représentant du personnel qui, dans un courriel adressé aux agentes et agents de son administration, critiquait les conditions d’évaluation et de promotion des personnels de manière vive et parfois polémique, mais ne contenait ni propos injurieux, ni attaques personnelles à l’égard de la hiérarchie (5) ;
• un délégué syndical qui, dans un courriel adressé au titre de son organisation à l’ensemble du personnel, mettait en exergue les avantages en nature dont disposaient certains directeurs. Rédigé de façon polémique, le document ne comportait, constatait la cour, ni propos injurieux, ni attaques personnelles nominatives (6) ;
• un policier municipal, délégué syndical, qui avait tenu sur une radio locale des propos virulents mettant en cause la politique de la commune en matière de sécurité, alors que des tensions importantes dans le maintien de l’ordre avaient affecté l’agglomération quelques jours auparavant (7) ;
• le représentant syndical ayant dénoncé dans un journal la grille d’évaluation imposée aux agentes et agents par l’administration pénitentiaire, sans avoir sollicité de sa hiérarchie l’autorisation de s’exprimer, dès lors que les propos tenus étaient en lien avec la défense des intérêts professionnels des agentes et agents concernés, sans excéder les limites que les fonctionnaires et leurs organisations syndicales doivent respecter en raison de leur devoir de réserve (8) ;
• un représentant syndical ayant, lors d’une réunion, estimé que les décisions d’une responsable de service relevaient soit de l’incompétence soit de la malhonnêteté, dès lors que ces propos ont été tenus dans le cadre d’échanges oraux sur le fonctionnement d’un comité d’établissement, eu égard à la liberté d’expression particulière qu’exigeaient cet exercice et la défense des intérêts des personnels qu’il représentait (9) ;
• un représentant syndical ayant envoyé un message électronique invitant les destinataires à consulter un site web, uniquement à titre d’information, sur les mobilisations locales en cours et à venir. La circonstance que ce site présentait un caractère politique n’établissait pas que les limites de la liberté d’expression avaient été dépassées ou que l’agent n’avait pas porté des revendications à caractère professionnel (10).

Les outrances provoquent des décisions défavorables 

Le juge administratif rappelle que la liberté syndicale doit être conciliée avec le respect des obligations déontologiques. 

Des propos présentant un caractère outrancier ou injurieux et ne pouvant se rattacher à la défense des intérêts professionnels sont contraires à l’obligation de réserve : tel est le cas du responsable syndical qui, dans un tract, s’en prend à la politique nationale dans les domaines éducatifs et sociaux, en termes virulents et polémiques sans exprimer aucune revendication syndicale (11).

En application de ce principe, le juge administratif a pu considérer, dans les affaires suivantes, que les propos tenus avaient excédé la liberté d’expression et revêtaient un caractère fautif :

• des propos menaçants tenus par un représentant syndical lors d’un mouvement de grève auquel il participait, visant personnellement d’autres agentes et agents et ne défendant nullement des revendications professionnelles (12) ;
• la publication par un agent de police, dans le cadre de son mandat syndical, d’un tract jugé virulent et polémique sur le site web du syndicat, mais également sur les comptes Twitter et Facebook de ce syndicat (13) ;
• les propos et les agissements d’un agent visant à déstabiliser et décrédibiliser l’administration, ainsi qu’un comportement humiliant, dénigrant et clivant, lesquels constituent des manquements à ses obligations professionnelles et déontologiques (14).

Enfin, des propos ou des comportements agressifs à l’égard d’un supérieur hiérarchique ou d’un autre agent sont passibles d’une sanction disciplinaire,  même s’ils ne sont pas constitutifs d’une infraction pénale (15).

Edoardo Marquès

1. Conseil d’État, 1^er décembre 1972, Mlle X., requête n° 80195.
2. Conseil d’État, 12 décembre 1997, M. L., requête n° 134341.
3. Cour administrative d’appel, Bordeaux, 14 décembre 2020, Mme F., requête n° 18BX03178.
4. Conseil d’État, 25 novembre 1987, District du Comtat Venaissin, requête n° 73942.
5. Cour administrative d’appel Bordeaux, 2 juin 2009, Région Réunion, requête n° 08BX02082.
6. Cour administrative d’appel, Nantes, 2 juillet 2010, M. X., requête n° 10NT00319.
7. Cour administrative d’appel Lyon, 8 janvier 2013, Commune de Grenoble, requêtes n°12LY02129 et 12LY02131.
8. Cour administrative d’appel Bordeaux, 14 décembre 2020, Mme F., requête n° 18BX03178.
9. Cour administrative d’appel Lyon, 27 janvier 2022, Pôle Emploi, requête n° 20LY01401.
10. Cour administrative d’appel Lyon, 30 avril 2024, Centre de gestion de la fonction publique territoriale du Rhône et de la Métropole de Lyon, requête n° 22LY02236.
11. Cour administrative d’appel Nancy, 2 août 2007, Commune de Lons-le-Saunier c/ Mme M., requête n° 07NC00217.
12. Cour administrative d’appel Lyon, 15 juin 2022, Mme C., requête n° 20LY02421.
13. TA Versailles, 2 février 2023, M. A., requête n° 2102509.
14. Conseil d’État, 7 août 2025, M. B., requête n° 506876.
15. Conseil d’État, 27 janvier 2020, Mme A. c/ Commune de Beaumont-sur-Oise, requête n° 426569.